作者 | 第一財(cái)經(jīng) 陳益刊

今年政府工作報(bào)告在部署2025年政府工作任務(wù)時(shí)明確提出要“嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)?！?，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的供養(yǎng)廣泛關(guān)注。然而，升態(tài)勢(shì)受限于相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未公開披露，財(cái)政呈上相關(guān)研究和討論長(zhǎng)期圍繞在推測(cè)層面，供養(yǎng)缺乏基礎(chǔ)的升態(tài)勢(shì)事實(shí)性數(shù)據(jù)支撐。

近期，財(cái)政呈上來自復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心張軍、供養(yǎng)馬欣榕、升態(tài)勢(shì)劉志闊在《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》發(fā)表《中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析》一文，財(cái)政呈上對(duì)2004年至2020年間我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的供養(yǎng)總體規(guī)模及結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行了基礎(chǔ)性的測(cè)算和分析。根據(jù)估算，升態(tài)勢(shì)若考慮所有工資福利列入政府財(cái)政預(yù)算范圍的財(cái)政呈上人員，近年來我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的供養(yǎng)總體規(guī)模仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，2020年達(dá)到約6846萬(wàn)人，升態(tài)勢(shì)但增速已趨于平緩。

上述文章作者之一的復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心教授劉志闊告訴第一財(cái)經(jīng)，相比于關(guān)注財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的具體數(shù)值，其結(jié)構(gòu)上的變化趨勢(shì)更加具有研究?jī)r(jià)值和政策意義。財(cái)政供養(yǎng)人員構(gòu)成中，占主要比例的是在職的編制內(nèi)人員，而近些年國(guó)家通過深化機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化編制管理等措施，嚴(yán)控編制內(nèi)人員規(guī)模，從最新的估算數(shù)據(jù)來看，在職的編制內(nèi)人員穩(wěn)中有降。

比如，根據(jù)稅務(wù)總局今年6月披露的《中國(guó)稅務(wù)年度報(bào)告2024》，自2018年國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并以來，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)在職人員呈現(xiàn)出總量精減、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在職人員總量由2018年底的74.02萬(wàn)元下降至2024年底的65.04萬(wàn)人，降幅達(dá)12.13個(gè)百分點(diǎn)。

2023年中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出，精減中央和國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和重要工作。

劉志闊指出，研究結(jié)果顯示，2004年以來，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的增長(zhǎng)其實(shí)主要源于離退休人員和編外人員數(shù)量的上升。隨著老齡化程度加深和人均壽命的延長(zhǎng)，離退休人員占財(cái)政供養(yǎng)人員比重不斷提升，到2020年增至近四成。同時(shí)，2013年以后編制外人員呈現(xiàn)一定增長(zhǎng)勢(shì)頭，盡管總體規(guī)模不大，但到2018年其數(shù)量已較2004年增長(zhǎng)一倍。從層級(jí)結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員三分之二集中在市縣及以下的基層政府。

更為重要的是，財(cái)政供養(yǎng)人員在全國(guó)各地分布存在明顯差異，供養(yǎng)率（財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诒戎兀┰诘貐^(qū)間呈現(xiàn)“西高東低”特征，人口流出地區(qū)供養(yǎng)率相對(duì)偏高，而人口流入的東部地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)反而較輕。

這也使得不同地區(qū)間財(cái)政供養(yǎng)人員出現(xiàn)富余和緊缺并存的不平衡現(xiàn)象。比如，2021年全國(guó)政協(xié)委員李冬玉就曾以西部某縣為例稱，該縣 2019 年常住人口僅有 3.02 萬(wàn)人，但有財(cái)政供養(yǎng)人員 6000余人，“官民比”達(dá)到了 1:5。而第一財(cái)經(jīng)記者實(shí)地走訪一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，盡管一些鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量超千億，受制于鎮(zhèn)級(jí)編制，不少崗位人員緊缺。

劉志闊表示，正是由于財(cái)政供養(yǎng)人員在空間配置存在一定程度上的失衡，一些人口大量流入的地方出現(xiàn)政府工作人員不足的情況。因此在控制財(cái)政供養(yǎng)人員方面不應(yīng)簡(jiǎn)單采取“一刀切”的策略，財(cái)政供養(yǎng)人員的分配與考核應(yīng)以人均指標(biāo)為依據(jù)，提高常住人口和公共服務(wù)的匹配效率。與此同時(shí)，在財(cái)政供養(yǎng)人員退出通道相對(duì)不暢的現(xiàn)狀下，新增人員配置不宜只著眼于短期需求，而應(yīng)充分考慮更長(zhǎng)的周期，對(duì)增配決策保持高度審慎，確保隊(duì)伍結(jié)構(gòu)可持續(xù)。

他認(rèn)為，在當(dāng)前國(guó)家嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的政策導(dǎo)向下，未來幾年財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量預(yù)計(jì)將保持總體穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)快速增長(zhǎng)。而要控制財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，首先需要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明確和優(yōu)化政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各項(xiàng)改革的協(xié)同，如考慮適當(dāng)精簡(jiǎn)行政層級(jí)，合理調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃，提高行政效能。此外，可以根據(jù)地區(qū)間實(shí)際情況的差異，因地制宜地簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，適當(dāng)統(tǒng)籌精干人口小縣行政事業(yè)單位，減少重疊的行政管理，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

近些年部分地方開展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，壓減財(cái)政供養(yǎng)人員。

比如，近日湖南省財(cái)政廳網(wǎng)站披露的《郴州財(cái)政：擰緊“節(jié)流閥” 過好緊日子》一文稱，郴州市建立“人員編制動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)+財(cái)政支出剛性約束”雙規(guī)制，推進(jìn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員減壓，著力破解財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重、人力資源配置效率低等難題，以經(jīng)費(fèi)杠桿倒逼機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與人員優(yōu)化。2023-2025年，全市撤并機(jī)構(gòu)112個(gè)，精簡(jiǎn)人員3021人，節(jié)約開支1.2億元；2024年底市直編外人員較2023年5月減少544人，年節(jié)支超2000萬(wàn)元。

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