財政供養(yǎng)人員呈上升態(tài)勢
作者 | 第一財經(jīng) 陳益刊
今年政府工作報告在部署2025年政府工作任務時明確提出要“嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)模”，引發(fā)了社會各界對我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模的供養(yǎng)廣泛關注。然而，升態(tài)勢受限于相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)未公開披露，財政呈上相關研究和討論長期圍繞在推測層面，供養(yǎng)缺乏基礎的升態(tài)勢事實性數(shù)據(jù)支撐。
近期，財政呈上來自復旦大學中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心張軍、供養(yǎng)馬欣榕、升態(tài)勢劉志闊在《經(jīng)濟學(季刊)》發(fā)表《中國財政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構分析》一文，財政呈上對2004年至2020年間我國財政供養(yǎng)人員的供養(yǎng)總體規(guī)模及結(jié)構特征進行了基礎性的測算和分析。根據(jù)估算，升態(tài)勢若考慮所有工資福利列入政府財政預算范圍的財政呈上人員，近年來我國財政供養(yǎng)人員的供養(yǎng)總體規(guī)模仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2020年達到約6846萬人，升態(tài)勢但增速已趨于平緩。
上述文章作者之一的復旦大學中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心教授劉志闊告訴第一財經(jīng)，相比于關注財政供養(yǎng)人員規(guī)模的具體數(shù)值，其結(jié)構上的變化趨勢更加具有研究價值和政策意義。財政供養(yǎng)人員構成中，占主要比例的是在職的編制內(nèi)人員，而近些年國家通過深化機構改革、優(yōu)化編制管理等措施，嚴控編制內(nèi)人員規(guī)模，從最新的估算數(shù)據(jù)來看，在職的編制內(nèi)人員穩(wěn)中有降。
比如，根據(jù)稅務總局今年6月披露的《中國稅務年度報告2024》，自2018年國稅地稅機構合并以來，全國稅務系統(tǒng)在職人員呈現(xiàn)出總量精減、結(jié)構優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢。在職人員總量由2018年底的74.02萬元下降至2024年底的65.04萬人，降幅達12.13個百分點。
2023年中共中央 國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》中提出，精減中央和國家機關人員編制。中央和國家機關各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領域和重要工作。
劉志闊指出，研究結(jié)果顯示，2004年以來，我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增長其實主要源于離退休人員和編外人員數(shù)量的上升。隨著老齡化程度加深和人均壽命的延長，離退休人員占財政供養(yǎng)人員比重不斷提升，到2020年增至近四成。同時，2013年以后編制外人員呈現(xiàn)一定增長勢頭，盡管總體規(guī)模不大，但到2018年其數(shù)量已較2004年增長一倍。從層級結(jié)構來看，中國財政供養(yǎng)人員三分之二集中在市縣及以下的基層政府。
更為重要的是，財政供養(yǎng)人員在全國各地分布存在明顯差異，供養(yǎng)率（財政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诒戎兀┰诘貐^(qū)間呈現(xiàn)“西高東低”特征，人口流出地區(qū)供養(yǎng)率相對偏高，而人口流入的東部地區(qū)財政供養(yǎng)負擔反而較輕。
這也使得不同地區(qū)間財政供養(yǎng)人員出現(xiàn)富余和緊缺并存的不平衡現(xiàn)象。比如，2021年全國政協(xié)委員李冬玉就曾以西部某縣為例稱，該縣 2019 年常住人口僅有 3.02 萬人，但有財政供養(yǎng)人員 6000余人，“官民比”達到了 1:5。而第一財經(jīng)記者實地走訪一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，盡管一些鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量超千億，受制于鎮(zhèn)級編制，不少崗位人員緊缺。
劉志闊表示，正是由于財政供養(yǎng)人員在空間配置存在一定程度上的失衡，一些人口大量流入的地方出現(xiàn)政府工作人員不足的情況。因此在控制財政供養(yǎng)人員方面不應簡單采取“一刀切”的策略，財政供養(yǎng)人員的分配與考核應以人均指標為依據(jù)，提高常住人口和公共服務的匹配效率。與此同時，在財政供養(yǎng)人員退出通道相對不暢的現(xiàn)狀下，新增人員配置不宜只著眼于短期需求，而應充分考慮更長的周期，對增配決策保持高度審慎，確保隊伍結(jié)構可持續(xù)。
他認為，在當前國家嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)模的政策導向下，未來幾年財政供養(yǎng)人員數(shù)量預計將保持總體穩(wěn)定，不會出現(xiàn)快速增長。而要控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模，首先需要推進政府職能轉(zhuǎn)變，進一步明確和優(yōu)化政府與市場的職責邊界。同時，應當加強各項改革的協(xié)同，如考慮適當精簡行政層級，合理調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃，提高行政效能。此外，可以根據(jù)地區(qū)間實際情況的差異，因地制宜地簡化機構設置，適當統(tǒng)籌精干人口小縣行政事業(yè)單位，減少重疊的行政管理，減輕財政負擔。
近些年部分地方開展人口小縣機構改革試點，壓減財政供養(yǎng)人員。
比如，近日湖南省財政廳網(wǎng)站披露的《郴州財政：擰緊“節(jié)流閥” 過好緊日子》一文稱，郴州市建立“人員編制動態(tài)監(jiān)測+財政支出剛性約束”雙規(guī)制，推進機構精簡和人員減壓，著力破解財政供養(yǎng)負擔重、人力資源配置效率低等難題，以經(jīng)費杠桿倒逼機構精簡與人員優(yōu)化。2023-2025年，全市撤并機構112個，精簡人員3021人，節(jié)約開支1.2億元；2024年底市直編外人員較2023年5月減少544人，年節(jié)支超2000萬元。
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